解讀《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》

2011年11月25日，省十一屆人大常委會第二十七次會議以62票贊成1票棄權(quán)高票通過了《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》），并將自2012年3月1日起正式施行?！稐l例》的出臺是我省國有經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展進(jìn)程中的一個重要里程碑，是我省國資監(jiān)管法制建設(shè)的重大突破，標(biāo)志著我省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作法制化、制度化、規(guī)范化建設(shè)邁上新臺階，對于進(jìn)一步完善全省國資監(jiān)管體制、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值、推動國有經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展具有重大意義。

一、《條例》出臺的必要性  

黨的十六大以來，我省深入貫徹落實中央決策部署和《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律精神，積極推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，健全完善國有資產(chǎn)出資人制度，大力推動國有企業(yè)改革發(fā)展，國資監(jiān)管工作和國有企業(yè)改革發(fā)展取得重大進(jìn)展。2010年全省國有企業(yè)營業(yè)收入和利潤總額分別比2005年增長0.99倍、2.67倍，其中省管企業(yè)分別增長1.66倍、3.66倍。2010年底，全省國有企業(yè)資產(chǎn)總額、國有資產(chǎn)總額分別比2005年增長1.25倍、1.41倍，其中省管企業(yè)分別增長1.56倍、1.19倍。但是，隨著各項工作深入推進(jìn)，國企改革發(fā)展和國資監(jiān)管中的固有矛盾和新問題也越來越突出，有的已嚴(yán)重阻礙國資監(jiān)管工作健康有效地開展，迫切需要從法律層面予以回應(yīng)和明確，借助法律的強制力量加以解決和推進(jìn)。

（一）國資監(jiān)管體制從長遠(yuǎn)看應(yīng)該用立法來固化。雖然我省國有資產(chǎn)監(jiān)管體制基本建立，但不穩(wěn)定、不完善的問題較為突出，一些深層次問題還沒有真正解決。主要是政企不分、政資不分的問題仍然存在，有的地方甚至將納入國資委監(jiān)管的經(jīng)營性國有資產(chǎn)又劃給了有關(guān)政府部門，多頭監(jiān)管、監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一問題在各級還不同程度存在；國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“三統(tǒng)一、三結(jié)合”的職責(zé)沒有到位，縣級國資監(jiān)管工作仍然十分薄弱；對國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)存在模糊認(rèn)識，機(jī)構(gòu)改革中多數(shù)市把國資委定性為政府工作部門等等。這些問題，如果不通過立法方式，很難得到有效解決和長期穩(wěn)定。有了法律保障，就可以依法排除各種干擾，使國資監(jiān)管體制固化下來。

（二）近年來創(chuàng)造的行之有效的制度辦法應(yīng)該通過立法來強化。新的國資監(jiān)管體制建立以來，各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)從實際出發(fā)，建立完善了業(yè)績考核、財務(wù)監(jiān)督、規(guī)劃審核、投資擔(dān)保監(jiān)管、經(jīng)營預(yù)算、責(zé)任追究等一系列行之有效的監(jiān)管制度和辦法，對于維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益、推進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用。通過立法對這些制度辦法加以肯定和鞏固，可以強化其權(quán)威性、穩(wěn)定性和執(zhí)行力，進(jìn)一步健全國有資產(chǎn)出資人制度體系?，F(xiàn)有法律中還存在盲區(qū)和不完善、不易操作的地方，也需要通過立法為今后深入探索提供法律依據(jù)。

（三）健全國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任體系需要通過立法來保障。健全國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的根本目的是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，關(guān)鍵在于層層落實保值增值責(zé)任。部分市級和大部分縣級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)不到位，監(jiān)管責(zé)任沒有落到實處。一些地方特別是國有企業(yè)還沒有完全建立國有資產(chǎn)保值增值考核和責(zé)任追究制度，需要通過立法建立健全國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任體系，明確保障國有資產(chǎn)安全的法律責(zé)任。

（四）理順政府部門、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的關(guān)系需要通過立法來規(guī)范。國有企業(yè)獨立的法人財產(chǎn)權(quán)得到有效維護(hù)是其公平參與市場競爭的重要基礎(chǔ)。一些地方存在的政企不分、政資不分現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)難以全面落實，侵害國有企業(yè)權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，迫切需要從法律高度進(jìn)一步理順政府部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)的關(guān)系，使企業(yè)擺脫政府部門附屬物的地位，加快建立完善法人治理結(jié)構(gòu)、加強企業(yè)管理、提高發(fā)展質(zhì)量，成為充滿生機(jī)活力的市場主體。同時，通過立法，進(jìn)一步規(guī)范國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行權(quán)履職的范圍、方式和程序，提高依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管水平；推動各級政府和部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、改進(jìn)工作方式，切實做到不擅權(quán)、不越位。

二、《條例》主要內(nèi)容

《條例》共7章38條，立足我省實際，圍繞固化體制基礎(chǔ)、強化監(jiān)管機(jī)制、健全責(zé)任體系、規(guī)范工作運行，重點對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制、國家出資企業(yè)管理者的選用與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項、國有資本經(jīng)營預(yù)算、國有資產(chǎn)監(jiān)督、法律責(zé)任等作出了規(guī)定。

（一）明確了“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。《條例》提出“對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)堅持政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，實行權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。”首次以法律形式明確了“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的國有資產(chǎn)管理體制改革的基本原則。

（二）理順了國資監(jiān)管組織體系?！稐l例》明確了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是本級人民政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。規(guī)定“不單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的市、縣（市、區(qū)）人民政府，應(yīng)當(dāng)授權(quán)一個部門或者機(jī)構(gòu)承擔(dān)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)”，把國資監(jiān)管的要求延伸到了縣級，為實行國有經(jīng)營性資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管和全覆蓋提供了法律依據(jù)，有效規(guī)避了多頭監(jiān)管問題，有利于確保國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的專門性、統(tǒng)一性和唯一性。

（三）明確了文化領(lǐng)域企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。《條例》規(guī)定，“對文化領(lǐng)域的企業(yè)國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法履行國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理職責(zé)，其他監(jiān)督管理工作，可以委托有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)依據(jù)本條例實施?！边@種體制既維護(hù)了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的統(tǒng)一性、完整性，有利于提高資源配置效率，同時又兼顧了文化領(lǐng)域企業(yè)國有資產(chǎn)的特殊性，符合我省實際和文化體制改革的方向，體現(xiàn)了改革漸進(jìn)性的要求。

（四）提出了國家出資企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)的要求?！稐l例》要求國家出資企業(yè)“應(yīng)當(dāng)按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的原則，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)管理的科學(xué)化、民主化、制度化水平，確保國有資產(chǎn)保值增值?！碧岢隽送晟乒局卫斫Y(jié)構(gòu)的原則和方向，對我省國有企業(yè)進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)將起到重要促進(jìn)作用。

（五）規(guī)范了國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的企業(yè)管理者兼職問題?！稐l例》規(guī)定，“未經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)、事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)組織兼職。經(jīng)批準(zhǔn)兼職的，不得擅自領(lǐng)取兼職報酬?！奔冗m應(yīng)了國有企業(yè)股權(quán)多元化改革的發(fā)展需要，又為規(guī)范企業(yè)高管人員薪酬管理提供了依據(jù)。

（六）健全了企業(yè)管理者考核獎懲機(jī)制?！稐l例》規(guī)定，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對其履行出資人職責(zé)的國家出資企業(yè)管理者經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行年度考核和任期考核，并依據(jù)考核結(jié)果確定其薪酬及獎懲。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對其委派的國家出資企業(yè)董事會成員進(jìn)行考核時，應(yīng)當(dāng)將其在重大決策時的表決意見納入考核內(nèi)容?！卑芽己私Y(jié)果與薪酬及獎懲直接掛鉤，增強了考核工作的權(quán)威性。要求將國家出資企業(yè)董事在重大決策時的表決意見納入對其考核內(nèi)容，能夠提高國家出資企業(yè)董事表決時特別是在重大事項表決時的責(zé)任意識，有利于促進(jìn)董事積極履職，增強其參與決策的責(zé)任感。

（七）規(guī)范了關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項范圍?！稐l例》依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《公司法》有關(guān)規(guī)定，對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項進(jìn)行了補充、細(xì)化，并對這些重大事項的批準(zhǔn)、決定的程序和權(quán)限作出了原則性規(guī)定，為規(guī)范國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國家出資企業(yè)在重大事項上的權(quán)責(zé)關(guān)系，實施依法依章程監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。

（八）加強了對國家出資企業(yè)設(shè)立境外企業(yè)的監(jiān)管。為適應(yīng)國有企業(yè)國際化發(fā)展的形勢需要，《條例》對國家出資企業(yè)在設(shè)立境外企業(yè)中股權(quán)、物業(yè)產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)益的登記和境外企業(yè)章程制定予以明確、細(xì)化，對防范企業(yè)“走出去”過程中的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險具有重要意義。

（九）提出了加強重要子企業(yè)重大事項監(jiān)管的要求?！稐l例》首次在全國范圍內(nèi)以法律形式對國家出資企業(yè)再出資企業(yè)的重大事項監(jiān)管作出規(guī)定，要求“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)和企業(yè)章程規(guī)定的權(quán)限對國家出資企業(yè)再出資企業(yè)的重大事項進(jìn)行監(jiān)督和管理?！睘橄乱徊絿Y監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺重要子企業(yè)重大事項監(jiān)管辦法提供了法律依據(jù)。

（十）健全了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度?！稐l例》將國有資本經(jīng)營預(yù)算制度實施范圍擴(kuò)大到所有縣級以上人民政府，覆蓋到全部國有企業(yè)，規(guī)范了國有資本收益的收入來源和支出內(nèi)容，為充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算在推動企業(yè)改革、促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的作用奠定了法律基礎(chǔ)。

（十一）強調(diào)了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理職責(zé)?！稐l例》明確了國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作的范圍，要求通過加強有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把握企業(yè)國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀和走勢，對企業(yè)國有資產(chǎn)的分布、變動等情況進(jìn)行全方位動態(tài)監(jiān)督管理，為制定防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的政策措施提供基礎(chǔ)依據(jù)。

（十二）強化了對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的監(jiān)管?！稐l例》要求國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)制定和完善企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓制度，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，促進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)合理流動，防止企業(yè)國有資產(chǎn)損失?！睂Y監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為提出了明確要求，同時要求國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時終止國有資產(chǎn)違法轉(zhuǎn)讓行為，并賦予國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)股東訴訟權(quán)利，有利于進(jìn)一步規(guī)范國資資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，維護(hù)國有股東權(quán)益。

（十三）完善了企業(yè)國有資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度。《條例》明確要求，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善企業(yè)國有資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度”，“并監(jiān)督和指導(dǎo)國家出資企業(yè)開展內(nèi)部資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作?！睘榻訉勇鋵嵉钠髽I(yè)國有資產(chǎn)損失責(zé)任追究體系提供了法律依據(jù)。

（十四）明確了國家出資企業(yè)的工作報告制度?！稐l例》規(guī)定了國家出資企業(yè)向國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告工作的主體、內(nèi)容和責(zé)任，進(jìn)一步完善了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的方式，增強了監(jiān)督工作的時效性和權(quán)威性，有利于加強對企業(yè)管理者履職情況的監(jiān)督。同時，也防止了所有權(quán)侵犯經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)架空所有權(quán)，保證了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的正常運行。